荷兰城市划定货运零排放区的实践与启示

随着全球城市交通减排与清洁空气议题日益受到关注，“货运零排放区”（Zero-Emission Zone for Freight） 作为推动城市货运体系脱碳的重要政策工具，正逐步走向实践前沿。荷兰是全球最早设立货运零排放区的国家之一、也是目前实施规模最大的代表。自2025年起，荷兰全国 18 个城市正式启用货运零排放区，要求进入划定区域的货车和卡车必须为零排放车型。荷兰以明确法规为基础、配合系统性激励与充足准备期，不仅带动了电动货车市场的爆发式增长，也为如何以国家框架统筹地方实施、以政策确定性引导企业转型提供了重要参考。

近年来，纯电动货车与卡车正在荷兰的道路上迅速涌现。如图1上图所示，2025 年上半年，荷兰新注册的纯电动货车（即纯电动轻型商用车，总质量不超过 3.5 吨）的市场占比从 2024 年上半年的 11% 飙升至 78%，在欧盟成员国中遥遥领先。中型卡车（3.5–12 吨）市场也出现类似趋势，其纯电动市场占比在同期从 8% 跃升至 76%（图1下）。

图1. 欧盟范围内历年新注册纯电动货车（上）和卡车（下）的市场占比

数据来源：Dataforce

说明：图中展示了 2025 年上半年排名前四的市场；不包括保加利亚和马耳他。

这一飞跃式进步得益于清晰的监管框架、精准的激励政策以及市场信心的持续增强，而上述优势都建立在荷兰货运零排放区（Zero-Emission Zones for Freight, ZEZ-Fs）的制度基础之上。按照规定，货运零排放区只准许尾气排放二氧化碳为零的货车与卡车驶入，目前包括纯电动汽车和燃料电池电动汽车。

货运零排放区如何运作？

货运零排放区的主要目标是通过减少氮氧化物（NO_X）和颗粒物（PM）排放来改善城市空气质量，同时通过降低二氧化碳排放助力气候目标的实现。货运零排放区是将这一理念具体应用于城市货运领域。

自2025年1月起，包括阿姆斯特丹、鹿特丹、乌得勒支、埃因霍温和格罗宁根在内的18个荷兰城市，依据统一的国家框架正式实施货运零排放区。具体规则基于欧盟排放标准、车辆类型和注册时间设定：自2025年起，所有进入货运零排放区的新注册轻型商用车（不超过3.5 吨）和卡车（3.5 吨以上）必须为零排放车型，即纯电动车型或燃料电池电动车型。货运零排放区仅适用于商用货运车辆，不涉及乘用车。各城市可自行划定区域边界，并决定零排放区是否取代现有低排放区政策，或与之并行。

为减轻车队运营方的转型压力，荷兰政府设立了分阶段的过渡期及针对特定车辆的豁免条款。例如：

• 欧 5 排放标准货车可通行至2027年1月；

• 欧 6 排放标准货车可通行至2028年1月；

• 欧 6排放标准卡车可通行至2030年1月；

• 此外，经典老式车辆、轮椅改装货车及特种车辆（如消防车、环卫车等）可豁免至2030年1月。

这些过渡期与豁免政策在全国范围内统一适用，与各城市的启动时间无关。

2025年4月发布的《实施路线图》进一步明确了促进货运零排放转型的配套措施，包括：

• 至少6个月的“宽限期”，在此期间违规企业不予处罚；

• 当遭遇电网压力高峰（如充电设施不足）或企业经济困难（如零排放车辆购置成本过高）等挑战时的临时豁免机制。

此外，荷兰政府还决定将欧6排放标准货车的货运零排放区通行期限再延长一年，但相关修正案尚未正式实施。

图2. 更新至2025年8月的零排放区准入规则实施时间表

成功的制度框架

荷兰的货运零排放区起源于地方政府与私营部门之间的自愿合作机制，通过区域性试点共同探索城市货运零排放解决方案。到 2019 年，这些合作的关键目标已被纳入国家立法，明确要求 30–40 个大型城市于 2025 年前建立货运零排放区。后续立法进一步规定，所有零排放区必须至少提前 4 年发布正式公告，以确保货运运营方有充足准备时间。

除灵活的过渡安排外，国家政府与地方当局还推出了一系列支持措施，帮助公众与企业适应政策落地：

• 补贴政策：“无排放商用车补贴计划”（Subsidy Scheme for Emission-Free Commercial Vehicles）在 2021–2024 年期间为每辆电动货车提供最高 5000 欧元补贴；“货运零排放卡车购置补贴”（Purchase Subsidy for Zero-Emission Trucks）则为购买或租赁 N2、N3 类卡车提供最高 115200 欧元支持。

• 税收优惠：自2025年起，零排放货车免征CO₂克/公里 74.41 欧元的一次性注册税，该政策替代了此前对所有新商用车的注册税豁免。

• 充电基础设施支持：“重型运输公共充电基础设施补贴计划”（Public Charging Infrastructure Heavy Transport Subsidy Scheme）为公共快速充电设施的建设提供至少 25000 欧元的资助。

• 驾驶许可放宽：根据欧盟豁免政策，持标准 B 类驾照的驾驶员可驾驶总质量不超过 4.25 吨的零排放货车（考虑到电动车电池带来了额外重量）。该政策最初为荷兰的试点项目，原计划于 2024 年到期，现已延长至新的欧盟驾照指令出台前。

这些措施均在推动零排放货车和卡车的普及、促进货运零排放区实施方面发挥了关键作用。

启示

荷兰的经验为考虑推行货运零排放区的其他国家提供了宝贵借鉴：

1. 从自愿合作起步，积累信任与经验：政府与企业的试点合作为正式监管提供了试验场，既验证了可行路径，也建立了信任基础，为后续立法铺平道路。

2. 确保充分的准备期与财政支持：提前公告与购置补贴、技术指导及基础设施建设支持相结合，加速了车队更新换代。得益于荷兰拥有欧洲最密集的充电网络之一及充足的财政激励等优势，企业获得了信心与能力实现转型。

3. 国家统一规则与地方灵活性的平衡：国家制定统一框架、城市拥有区域划定与配套政策的自主权，既避免了政策碎片化，也满足了各城市多样化的物流需求。这一机制还为跨城运营企业提供了清晰、统一的长期规划依据，从而帮助整车制造商和零部件供应商更好地匹配生产与研发节奏。

4. 渐进式实施与明确的时间表：按车辆类别分阶段推进，为企业留出调整空间，在平衡政策雄心与经济现实之间找到最佳路径。

结语

荷兰的实践表明，明确的政策框架与有力的配套措施相结合，能够显著加速商用车零排放转型。其自下而上的协作模式为更广泛的城市物流变革奠定了基础。随着各国城市在追求气候与空气质量目标的道路上不断前行，荷兰模式为如何在确保企业平稳过渡的同时，实现货运零排放提供了可借鉴的成功范例。

阅读英文版：Zero emission zones: The Netherlands’ path to cleaner urban freight