多式联运

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货运概览
中国的货运特征
货运领域发展战略和政策措施

货运概览

货物运输概览

货物运输是空气污染物和温室气体排放的重要贡献源。为减少来自货运交通的排放，中国政府近年来出台了一系列政策，并自2018年起开始制定综合货运体系的绿色、清洁、高效和低碳发展蓝图，陆续发布了一些列行动方案及政策规划。其中，推广货物清洁运输方式，使用新能源和零排放载具、以及优化货物运输系统是这些文件中的重要部分。货运结构是货运排放的重要影响因素，由经济、产业、能源等多方面发展状态决定。例如，当今中国发达的制造业、以煤炭为主的能源结构决定了大量煤炭和原材料等大宗货物的运输需求。同时，这些低附加值货品的运输主要由公路货车承担，是中国货运领域空气污染和温室气体排放的主要来源。

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中国的货运特征

中国的货运特征

随着中国经济的迅速增长，货运体量也大幅增加，1978年全社会货运周转量仅为1万亿吨公里，2023年增长至24.7万亿吨。特别是21世纪以来，中国货运活动更是爆发式增长，自2009年起货运活动总量已超过美国。特别是公路运输，在2004-2011年期间实现了两位数的年均增长率。

公路运输目前是中国主要的运输模式，2022年公路运输的货物总重量占比接近全社会货运量的80%，货运周转量占30%。铁路和水路运输也在我国货运系统中也扮演着重要角色，尤其是长距离运输。自2018年起，中国在国家和地方层面都对大宗货品实施了运输结构调整的战略（公转铁、公转水），进一步带动了铁路和水路货运量的增长。2022年铁路、远洋及内河的货运周转量分别占到全社会货运量的16%，8%和44%。此外，随着中国成为“世界工厂”和向高附加值产品转型的影响以及对石油产品需求的增长，航空运输和管道运输的货运周转量自21世纪以来的增长也非常显著。

从货品角度来看，中国仍以大宗散货为主，特别是煤炭在铁路和水路运输中占有很大比例。从长远规划来看，中国正致力于能源角度的货运货品结构转型，希望逐步降低煤炭在能源结构中的占比。

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货运领域发展战略和政策措施

概览

中国货运领域的绿色、清洁、高效和低碳发展措施始于2017年，当时，天津、唐山、黄骅等港口开始禁止接受公路运输的集港煤炭。到2018年，国务院、各部委、地方各级政府和重点企业制定了一系列交通运输结构调整政策，要求加快交通运输结构调整部署，全面推进“公转铁”、“公转水”和多式联运发展，其目标是增加铁路和水路货运量，缓解公路运输负担和环境影响。同时制定了重点地区和全国层面的详细发展目标，要求到2020年，国家铁路货运量较2017年水平增长30%。这些要求主要针对于大宗货物运输，例如重点地区沿海主要港口2018年底前煤炭集港全部通过铁路或水路运输，2020年采暖季前（通常在11月左右）矿石、焦炭等大宗货物主要采取铁路或水路运输方式。2019年发布的《交通强国建设纲要》（以下简称《纲要》）提出了在中国发展现代综合交通运输体系的目标。《纲要》提出支持综合货运网络和枢纽的建设，以满足提高运输效率的需要。更重要的是，该《纲要》强调了在中国建设一个由创新技术支持的更绿色、更可持续的交通体系的重要性。

中国在应对货运领域排放问题方面的历程则更为丰富。中国于2000年左右分阶段实施了第一套重型车尾气排放标准——国I标准，北京等主要城市开始实施的时间还要更早一些。在大约20年的时间里，中国已经升级到了国VI标准，该标准被认为是世界上最严格的标准之一。与此同时，重型车第一阶段燃油消耗量限值标准于2011年首次实施，并于2019年开始实施第三阶段标准。2016年通过的新《大气污染防治法》（新《大气法》）明确赋予了生态环境部在减少交通运输领域排放方面的权力，并将空气质量管理和削减温室气体作为道路和非道路交通运输部门的优先任务。

放宽管制与市场化推进政策

几十年来，中国一直对各种运输方式实施独立监管，直到最近几年才有所改变。1975年来，公路和水路运输由交通运输部管理，铁路属于国家所有，由铁道部管理。在2000年左右第一家私营航空公司成立之前，所有航空公司也都是国有的，由民航总局管理，之后民航总局于2008年并入交通运输部。2013年，中国撤销了铁道部，成立了当时的中国铁路总公司，负责铁路的建设和管理。2019年，公司重组为中国国家铁路集团有限公司（国铁集团），是一家国有独资企业，负责承担铁路客货运输服务。未来，国铁集团预计将与其他运输模式形成竞争，在服务、价格和调度方面具有更大的灵活性。

资金支持、财税行动与政策措施

促进铁路和水路运输应用的财政支持主要侧重于降低承运人的相关运营成本。为了提高铁路和水路的成本竞争力，在交通部、发改委和国铁集团联合支持下，铁路和水路运输成本降低幅度达到了20%左右。地方政府（包括江苏省、云南省和唐山市）也提供了财政激励，以加快实施中央政府要求的大宗货物运输结构调整。其中，江苏省直接为多式联运提供资金补贴，例如，对于使用铁水联运或公铁联运的货物，给予每个20英尺标准集装箱约200元或每车500元的补助激励。

现代货运体系与多式联运技术

中国投入了大量资源支持铁路和水路运输结构调整战略。其中一项投资是在港口码头修建铁路设施，以避免使用柴油货车作为“第一公里和最后一公里”运输。交通运输部和国家发改委在“十三五”期间将来自车辆购置税的税收收入投入用于支持港口铁路建设，计划修建约2000公里的港口铁路设施。2019年发布的《交通强国建设纲要》进一步突出了在中国发展现代化、高质量的国家综合交通运输体系的目标。《纲要》提出须建设连接区域间、城市、省际和国际交通的综合交通骨干网络，并推进多式联运，发展建设铁路、公路、内河、海港、管道、航空等多式联运的基础设施枢纽。

环境政策

在工业和信息化部的领导下，中国自2015年起实施了第三阶段燃油消耗量标准。另一方面，在生态环境部的领导下，中国从无管理状态一路走到了国VI重型车尾气排放标准，国VI标准是近20年来全球实施的最严格的排放标准之一，同时还为道路和非道路车辆配套实施了超低硫燃料标准。生态环境部还发布了非道路发动机和非道路移动机械的最新排放标准（国IV），并在其中设定了颗粒物粒子数量（PN）排放限值。在新《大气法》的授权下，中国加强了空气污染防治督查，以确保环境空气质量达标。从2018年开始在重点地区（包括京津冀及周边地区、汾渭平原地区以及长三角地区）启动了督查工作，目标是增加这些地区的空气质量良好天数。监管也包含了对货运结构调整实施进展的监督，包括将大宗货物从公路运输转移至铁路或水路运输。针对重点行业（如钢铁行业），生态环境部还发布了关于生产行业实现超低排放的详细建议。例如，生态环境部要求进出钢铁企业的铁矿石、煤炭、焦炭等大宗物料和产品采用铁路、水路、管道或传送带等清洁方式运输的比例不低于80%；对于不具备采用上述运输模式的企业，应全部采用新能源汽车或达到国六排放标准的车辆来进行运输。

发文单位	文件名称	日期	关键内容
国务院	《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》	2018年6月	提出“推进钢铁、电力、电解铝、焦化等重点工业企业和工业园区货物由公路运输转向铁路运输。显著提高重点区域大宗货物铁路水路货运比例，提高沿海港口集装箱铁路集疏港比例。”
	《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》	2018年7月	提出“到2020年，全国铁路货运量比2017年增长30%，京津冀及周边地区增长40%、长三角地区增长10%、汾渭平原增长25%。大力推进海铁联运，全国重点港口集装箱铁水联运量年均增长10%以上”目标要求“在环渤海地区、山东省、长三角地区，2018年底前，沿海主要港口和唐山港、黄骅港的煤炭集港改由铁路或水路运输；2020年采暖季前，沿海主要港口和唐山港、黄骅港的矿石、焦炭等大宗货物原则上主要改由铁路或水路运输。”
	《关于印发柴油货车污染治理攻坚战行动计划的通知》	2018年12月	提出“推进中长距离大宗货物、集装箱运输从公路转向铁路”以及相关工作要求。
	《国务院办公厅关于印发推进运输结构调整三年行动计划（2018—2020年）的通知》	2018年9月	对全国运输结构调整工作作出系统部署和安排，提出运输结构调整三年目标和“六大行动”。
	《中共中央国务院关于印发<交通强国建设纲要>的通知》	2019年9月	打造绿色高效的现代物流系统。优化运输结构，加快推进港口集疏运铁路、物流园区及大型工矿企业铁路专用线等“公转铁”重点项目建设，推进大宗货物及中长距离货物运输向铁路和水运有序转移。
	《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）	2021年2月	积极调整运输结构，推进铁水、公铁、公水等多式联运，加快铁路专用线建设。加强物流运输组织管理，加快相关公共信息平台建设和信息共享，发展甩挂运输、共同配送。
	《国务院办公厅关于印发推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案（2021—2025 年）的通知》	2021 年5月	加大对多式联运发展和运输结构调整的支持力度。加大对国家物流枢纽、综合货运枢纽、中转分拨基地、铁路专用线等项目用地的支持力度。完善交通运输绿色发展政策。制定推动多式联运发展和运输结构调整的碳减排政策，鼓励各地出台支持多种运输方式协同、提高综合运输效率、便利新能源和清洁能源车船通行等方面政策。
	《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》	2023年12月	加快发展方式绿色转型，统筹推进重点领域绿色低碳发展，主要污染物排放总量持续减少。大力推进“公转铁”、“公转水”，加快铁路专用线建设，提升大宗货物清洁化运输水平。推进铁路电气化改造，老旧内燃机车基本淘汰，提升铁水联运量保持较快增长；力争2035年铁路货运周转量占比达25%。
	《空气质量持续改善行动计划》	2023年12月	优化交通结构，大力发展绿色运输体系。大宗货物中长距离运输优先采用铁路、水路运输。加强铁路专用线和联运转运衔接设施建设，最大程度发挥既有线路效能，重要港区在新建集装箱、大宗干散货作业区时，原则上同步规划建设进港铁路。
	《2024-2025年节能降碳行动方案》	2024年5月	推进交通运输装备低碳转型。加快淘汰老旧机动车。优化交通运输结构，加快发展多式联运，推动重点行业清洁运输。
	《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快建设统一开放的交通运输市场的意见》	2024年12月	国家要求建立完善的交通运输碳排放统计监测体系，加强对交通碳排放的动态监测，政策支持交通运输绿色转型，推动中重型卡车应用新能源，并完善交通运输装备能源清洁替代政策。
中央部委	《交通运输部等九部门贯彻落实国务院办公厅的通知》（交运发〔2018〕142号）	2018年10月	细化运输结构调整工作目标及任务安排，将铁路货运增量目标细化分解，提出京津冀及周边地区运输结构调整示范区建设实施方案，明确京津冀及周边地区港口集疏运铁路、工矿企业和物流园区铁路专用线重点建设项目列表。
	《国家发展改革委市场监管总局关于进一步清理规范铁路货物运输相关收费的通知》（发改价格〔2018〕1959号）	2018年12月	深入清理规范地方政府收费，继续清理简化铁路货运杂费，加强专用线代维等服务收费管理，合理降低地方铁路运价水平，进一步规范经营者收费行为。
	《加快推进铁路专用线建设的指导意见》（发改基础〔2019〕1445号）	2019年9月	充分利用既有铁路设施，加快铁路专用线建，打通铁路运输“最后一公里”，提高共建共享利用效率，提升服务水平，增加铁路货运量。提出铁路专用线重点项目。
	《关于推进实施超低排放的意见》（环大气〔2019〕35号）	2019年4月	提出“进出钢铁企业的铁精矿、煤炭、焦炭等大宗物料和产品采用铁路、水路、管道或管状带式输送机等清洁方式运输比例不低于80%”
	《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》（工信部联原〔2019〕239号）	2019年11月	提出推进机制砂石中长距离运输“公转铁、公转水”，减少公路运输量，增加铁路运输量，完善内河水运网络和港口集疏运体系建设。有序发展多式联运，加强不同运输方式间的有效衔接，大力发展集装箱铁公联运，切实提高机制砂石运输能力。加快建设封闭式运输皮带廊道，逐步减少散货露天装卸量。
	《内河航运发展纲要》	2020年5月	致力于完善集疏运体系，推进重点港区与沿江开发区、物流园区的连接通道建设，加快打通铁路、高等级公路进港“最后一公里”，着力提升大宗散货铁路水路集疏运和集装箱铁水联运比例。实现主要港口重点港区基本铁路进港；内河货物周转量占全社会比重达到9%。
	《绿色交通”十四五“发展规划》	2021年10月	持续优化调整运输结构。深入推进大宗货物及中长距离货物运输“公转铁”“公转水”，加快集疏港铁路和铁路专用线建设，大幅提高集装箱水水中转和铁水联运比例，集装箱铁水联运量年均增长15%以上。提高运输组织效率。深入推进多式联运发展，推进综合货运枢纽建设，推动铁水、公铁、公水、空陆等联运发展。推进多式联运示范工程建设。
	《水运“十四五”发展规划》	2022年3月	深入推进港口集疏运“公转铁”“公转水”，提高水路货物周转量占比，进一步降低港口铁矿石公路疏运比例。沿海港口集装箱吞吐量3.0 亿标箱，年均增长 5.5%。
	《深入打好重污染天气治理、臭氧污染防治攻坚战行动方案》	2022年11月	持续优化调整运输结构，加快推进港口集疏运体系建设及大型港口集装箱铁水联运设施全覆盖，推动多式联运发展。到2025年，推动多式联运技术装备创新，集装箱多式联运系统高效衔接，智能化应用程度明显提高。
	《深入打好重污染天气消除、臭氧污染防治和柴油货车污染治理攻坚战行动方案》	2022年12月	对运输结构清洁低碳程度，铁路货运量提出目标，进一步推进“公转铁”“公转水”行动，持续提升铁路干线货运能力，加快铁路专用线建设。
	《关于做好水泥和焦化企业超低排放评估监测工作的通知》	2024年6月	做好水泥和焦化企业超低排放评估监测工作。加强对企业的服务，为超低排放改造和评估监测工作提供指导，引导企业优先采用源头削减、过程控制、原燃料替代等协同减污降碳措施。
	《交通物流降本提质增效行动计划》	2024年11月	完善交通物流基础设施，提高铁路货运和江海联运比例，进一步增强多式联运发展，实现急哦啊痛物流降本增质。
地方人民政府	各省（自治区、直辖市）推进运输结构调整实施方案		贯彻国务院关于运输结构调整工作部署，系统部署运输结构调整各项工作，加快推进落实。
京津冀	《北京市打赢蓝天保卫战三年行动计划》	2018年9月	通过采取调整交通运输结构、大力推进车辆电动化、加快淘汰老旧车、降低机动车使用强度等措施，大幅降低交通领域污染物排放量。
	《天津市创建绿色货运配送示范城市实施方案（2018—2020年）》	2019年5月	重点推动绿色发展、智慧交通建设及行业规范化管理。通过优化交通结构、强化政策执行，提升交通运输效率，助力城市可持续发展和生态文明建设。
	《北京市“十四五”时期交通发展建设规划》	2022年4月	优化交通能源结构，实现碳达峰碳中和目标。完善基础设施，京津冀区域实现更高水平的互联互通。
	《河北省“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》	2022年4月	系统部署交通运输网络，交通运输基础设施，交通物流枢纽等，提高铁路货运比例，重点发展绿色公路，绿色港口等，以推进绿色低碳交通。
	《天津市“十四五”节能减排工作实施方案》	2022年5月	在交通物流节能减排方面提出优化运输结构、推广清洁能源交通装备、建设智慧交通体系等措施。到2025年，将实现新能源汽车新车销售量占比达到25%左右，绿色出行比例提升至75%以上，大幅降低交通物流领域的能源消耗和污染排放。
	《天津市碳达峰实施方案》	2022年8月	提出通过优化能源结构、推动绿色低碳技术创新、调整产业和交通运输结构等措施，全面推进绿色低碳转型。
	《北京市碳达峰实施方案》	2022年10月	提出通过优化能源结构、推动绿色低碳技术发展和重点领域低碳转型，全面促进经济社会绿色转型，以如期实现2030年前碳达峰目标。
	《天津市交通运输领域绿色低碳发展实施方案》	2022年12月	重点在于优化运输结构，提升货运铁路和港口联运比例，推动“公转铁”“公转水”，并推广绿色运输模式以降低碳排放。通过完善货运网络和设施，构建高效低碳的综合货运体系，实现节能减排目标。
	《河北省减污降碳协同增效实施方案》	2023年2月	探索开展中重型电动、燃料电池货车示范应用和商业化运营。到 2025 年，新能源中重型货车保有量达到 3.5 万辆，新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售总量的 20%左右。
	《北京市减污降碳协同增效实施方案》	2023年9月	推进碳减排与绿色低碳发展。对运输结构调整和污染治理提出实施措施和方向，鼓励多式联运发展，推动跨区域货物运输体系优化，共同减少环境污染
广东省	《广东省推进运输结构调整实施方案（2018-2020）》	2019年3月	实现运输结构明显优化，水路、铁路承担的大宗货物运输量显著提高，水运优势得到较充分发挥。升级水运系统，完善内河航运基础设施网络，鼓励大宗货物集疏港向水路和铁路转移。
	《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》	2021年4月	强化“公转铁”“公转水”，推动运输结构调整。加快珠三角港口群和铁路专用线建设，提升货物清洁运输比例。鼓励发展多式联运，提高集装箱铁水联运比例。推广使用新能源和清洁能源货运车辆，减少交通运输碳排放。
	《广东省综合交通运输体系“十四五”发展规划》	2021年9月	以珠三角地区为重点，推进运输结构优化。加强铁路专用线和港口铁水联运设施建设。提升铁路货运能力，优化大宗货物的清洁运输比例。支持新能源货运车的推广和使用，推动交通运输领域减污降碳。
	《广东省绿色港口行动计划（2023-2025年）》	2023年5月	对港口的减污降碳，用能结构和绿色集疏运提出具体的预期目标。基本实现港口资源利用效率明显提高，集疏运体系绿色高效，用能结构显著优化。
国家铁路集团	《铁路货运增量行动方案（2018-2020年）》（铁总货〔2018〕104号）	2018年7月	系统部署铁路货运增量各项工作，提出铁路货运增量目标，以及煤炭、矿石、商品车、集装箱等铁路货运增量具体方案，明确重点工程项目。
重点企业	运输结构调整实施方案		港口企业，煤炭、钢铁、电力等工矿企业，铁路运输企业等运输结构调整实施方案。

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